2011-05-04 来源:

 

  一、问题的提出

  财政补偿农村金融发展就是国家把扶植“三农”发展的补贴和保护政策,更多地通过扶持农村金融发展来改善农村金融的融资环境,增强农村金融机构抵御风险的能力,调动它们开展农村信贷业务的积极性、主动性和创造性,激励金融机构降低贷款利率、改善贷款条件、增加信贷额度和扩大信贷投放,最大限度地发挥财政支农资金的杠杆作用,逐步解决农村金融抑制的问题,发挥农村资源的优化配置作用,从而实现推动农村经济持续健康发展和农业增收、农民持续较快增效的目的。

  目前财政对农村金融发展的投入与补偿是不足的,甚至可以说是严重匮乏的。因此,加大对农村金融机构的支持,是财政无法推卸的责任。中国财政对农村金融发展的补偿已经势在必行,但始终没有形成一套完整的补偿方案。本文认为中国财政可以借鉴国外的一些做法来补偿农村金融发展,并根据我国国内实际情况,寻求一条适合自身发展的有效补偿路径。

  二、财政补偿中应注意的问题

  (一)选择二元性的补偿对象

  农村金融业务主要涉及两个实际参与主体:农户和农村金融机构,补偿对象的选择也就可以简单的归结为究竟是补偿农户还是补偿农村金融机构或者是二者同时补偿的问题。根据中国目前的情况,一方面农民的收入水平相对较低,承担不起过高的利息支出或者农业保险费用;另一方面,农村金融机构的资金成本始终保持在较高水平,有些农村金融机构已经陷入连年亏损和经营状况不佳的状态(聂勇,2009)。这就表明,两者都迫切地需要政府的财政支持。

  假定我们财政补偿的得益都是3个效用水平。若仅以农户为补偿对象,农户得到效用水平为3,农村金融机构效用水平为0,然而由于财政补偿减轻了农户的还款压力,同时也降低了农村金融机构的信贷风险水平,所以我们又额外给农村金融机构一个效用水平为1,即总体的效用水平为(3,1)。尽管财政补偿并不一定提高农户农村金融业务的参与率,但在中国农民支付能力较差的情况下,如果不给予补偿,绝大多数以农业生产为收入来源的农户必然支付不起农村金融资金的高成本,也就无从谈起参与农村金融业务的问题,即在策略(不补偿,补偿)的情况下得到总体效用水平(0,3)。若以两者同时为补偿对象,农户和农村金融机构可以在得到3个效用水平的同时,又由于财政对农村金融机构的补偿,导致农村金融机构增大信贷投资积极性,从而形成一个农户和农村金融机构一个“双赢”的局面,即在策略(补偿,补偿)的情况下,得到一个额外的效用水平,我们假定都为2,即得到总体效用水平为(5,5)(见表一)。

  

  从财政补偿的得益矩阵我们可以看出,在中国农村金融发展的财政补偿对象选择上,不但应该考虑给予农户一定补偿来提高其支付能力,而且也要考虑补偿农村金融机构,利用适当的补偿方式促进农村金融机构开展农村金融业务的积极性。所以从一定意义上讲,财政补偿的对象既是农户,也是农村金融机构。

  (二)确定差异性的补偿标准

  确定农村金融发展的补偿标准,实际上就是要明确在对农村金融进行补偿的实际操作中,财政到底需要提供多少资金,农村金融的参与者又应该承担多少成本。这里提到的补偿标准,主要是指政府对农业信贷以及农业保险保费补偿的比率或份额。一般来讲,确定补偿水平的方法有四种:(1)按照地区差异确定补偿水平,即在划分区域经济差异的基础上,对各类地区农户和农村金融机构支付不同比例的财政补偿;(2)实行固定比例补偿,即不考虑各种因素的差异,简单地将补偿资金按一定比例在农村金融机构和农户之间分摊;(3)按照不同资金成本确定财政补偿水平,即按不同农村金融产品的资金成本高低分为几个档次,相应明确财政补偿的不同比例,给予不同程度的财政补偿;(4)按照农村金融机构提供的农村金融产品单位给予固定额度的财政补偿。

  由于中国目前地区经济差异大,区域经济发展不平衡现象比较严重,现有的农村金融业务并未能做到严格的资金成本区分,这时如果实行统一的财政补偿比率,各农户的负担更加不对等,会进一步激化逆向选择行为,因此并不主张采用固定比例或固定额度的补偿方式。因此,为了提高财政补偿资金地运作效率,在对农村金融进行补偿时,应该采取有差别的补偿标准,其确定的具体标准是:

  1.根据区域经济发展状况,确定不同的补偿标准

  区域经济是大国经济发展的一种必然现象。在一个幅员辽阔的国家,由于经济发展不平衡或某种经济区域自然禀赋的差异,经济的发展自然形成了不同的发展程度与特色。农村金融发展自然与区域经济有着紧密的联系,区域经济的特征也反映到农村金融发展中,农村金融发展亦印证了区域经济发展的相关性。各国区域经济发展的不平衡,从根本上讲是存在着二元经济结构的现象。二元经济结构现象在发展中国家普遍存在,即存在着一个落后的农业部门和相对较为发达的非农业部门。从区域经济而言,如果落后的农业部门较多,则区域经济相对落后;较为发达的非农业部门较多,则区域经济相对发达。但是,无论是落后区域或者发达区域都有经济发展的问题。按照古典经济学家和发展经济学家的看法,落后区域的经济发展有趋异和趋同的两种趋势。按照前者的观点,由于经济发展是一个和谐的过程,经济发展中所产生的收益将通过“涓流效”应在整个经济结构中得到普及,从而形成“帕累托最优状态”。所以经济结构存在着一种自然趋向均衡的内在趋势。发展经济学家则有趋异和趋同的不同观点。如缪尔达尔依据其“循环积累原理”,提出区域经济的发展是趋于差异扩大; 美国经济学家威廉森则认为,经济发展过程中的区域差异具有先趋异、后趋同的长期变动走势(张培刚,2001)。因此,由于区域经济发展的不平衡,要想确定农村金融发展补偿的合理标准,应该分清不同地区的农村金融发展状况,制定出补偿标准。

  2.分析农户的支付能力,确定不同财政补偿标准

  制定差别的财政补偿标准,另一个必须考虑的因素就是各地区农户的实际支付能力。虽然从农户人均收入的绝对额上可以直观的看出地区间的经济差距,但是对某种商品的支付能力应该是一个相对的标准,它由农户的收入水平、消费结构、边际消费倾向以及其他影响因素共同决定。收入绝对额相同并不代表实际支付能力也相同。因此,要确定合理的差别标准,就要对各地区农户的实际支付能力做出更详细的考察。这些考察内容包括农户生活基本需求的测算、农户对金融产品支付能力的分析,通过对农户的支付能力分析,可以把其分为三个级别,即强、中、差,如果一个地区农户的支付能力大多数处于中差的水平,则说明这个地区的整体支付能力不高,需要更多的财政补偿。从理论上讲,对农户补偿的具体数额应该以保证其生活基本需求为准,但考虑到国家的财政实力,并不一定能做到这种保证,所以具体还要参照国家能够拿出的资金数额来确定补偿量。

  (三)寻求多渠道性的补偿资金来源

  从国外的经验来看,政府对农村金融补偿的成本是相当高昂的,因此中国要有重要点、分布骤地开展对农村金融的补偿工作。财政实力不强是我国政府对农村金融补偿一直举棋不定的一个重要原因之一,补偿资金来源渠道的匮乏也成为制约农村金融发展的主要瓶颈。因此,要加大对农村金融的财政扶持力度,就应该尽快打破单一的筹资渠道,从多面来筹集补偿资金。

1.调整财政支出结构和财政支农支出结构

表二 改革开放以来中国政府财政农业支出情况 单位:亿元

 

年份
财政农业支出总计
占财政支出总计的%
支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费
农业基本建设支出
农业科技三项费用
农村救济费
1978
150.66
13.43
76.95
51.14
1.06
6.88
1979
174.33
13.60
90.11
62.41
1.52
9.80
1980
149.95
12.20
82.12
48.59
1.31
7.26
1981
110.21
9.68
73.68
24.15
1.18
9.08
1982
120.49
9.80
79.88
28.81
1.13
8.60
1983
132.87
9.43
86.66
34.25
1.81
9.38
1984
141.29
8.31
95.93
33.63
2.18
9.55
1985
153.62
7.66
101.04
37.73
1.95
12.90
1986
184.20
8.35
124.30
43.87
2.70
13.33
1987
195.72
8.65
134.16
46.81
2.28
12.47
1988
214.07
8.59
158.74
39.67
2.39
13.27
1989
265.94
9.42
197.12
50.64
2.48
15.70
1990
307.84
9.98
221.76
66.71
3.11
16.26
1991
347.57
10.26
243.55
75.49
2.93
25.60
1992
376.02
10.05
269.04
85.00
3.00
18.98
1993
440.45
9.49
323.42
95.00
3.00
19.03
1994
532.98
9.20
399.70
107.00
3.00
23.28
1995
574.93
8.43
430.22
110.00
3.00
31.71
1996
700.43
8.82
510.07
141.51
4.94
43.91
1997
766.39
8.30
560.77
159.78
5.48
40.36
1998
1154.76
10.69
626.02
460.70
9.14
58.90
1999
1085.76
8.23
677.46
357.00
9.13
42.17
2000
1231.54
7.75
766.89
414.46
9.78
40.41
2001
1456.73
7.71
917.96
480.81
10.28
47.68
2002
1580.76
7.17
1102.70
423.80
9.88
44.38
2003
1754.45
7.12
1134.86
527.36
12.43
79.80
2004
2337.63
8.21
1693.79
542.36
15.61
85.87
2005
2450.31
7.22
1792.40
512.63
19.90
125.38
2006
3172.97
8.70
2161.35
504.28
21.42
182.04

 

  资料来源:中华人民共和国财政部网站,http://www.mof.gov.cn

  注:2007年1月1日我国财政收支分类进行改革,现行支出分类采用了国际通行做法,故2007年以后相关数据没有。

  近年来中国财政对农业投入的绝对额虽然有所增加,但是占财政总投入的比重却有逐年下降的趋势,特别是最近几年,相对数降到了历史最低点,2003年仅为财政总支出的7.12%(表二),如果扣除具有广泛外部性的水利基础设施等投入,这一比例还将更低,这种投入力度对于增强农业基础地位,提升农业的国际竞争力,显然是不够的。而中国已经进入“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段,为了建设现代农业、促进农民持续增长以及构建和谐社会,在财政收入和支出不断增加的同时,需要重新调整公共财政资源的分配格局,继续加大对农业和农村金融服务上面的投入。

  除上述以外,政府支农资金的支出结构并不合理,从图一可以看到,用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费一直占有较大的比重,用于农业科技三项费用支出历年都很小,农村基本建设支出也呈现逐年递减的势态,而水利、林业、生态等社会效益显著,收益对象不仅仅局限于农业,其投入长期以来一直统计在农业投入中,在一定程度上夸大了政府农业投入的规模。

  

  

  资料来源:中华人民共和国财政部网站,http://www.mof.gov.cn,作者整理得来。

  2.缩减政策性补偿支出

  中国的政策性补偿支出主要包括粮棉油价格补贴、平抑物价补贴、肉食品价格补贴和其他价格补贴,这项支出每年都需要几百个亿,2000年的补贴甚至超过千亿,达到1042.28亿元,之后虽有所回落,但始终保持在600亿元以上,2006年又创新高,达到1387.52亿元,仅对棉油粮价格的补贴就有768.67亿元(表三)。棉粮油价格补贴、肉食价格补贴等支持政策虽然对稳定市场供应和提高农民收入有重要作用,却被认为是刺激生产、干扰贸易、扭曲价格作用最强的支持措施,被世贸组织《农业协定》列入限制使用逐步消减的国内支持。中国现在已经加入世贸组织,按照世贸组织的规则,对农业应该采取费用由政府财政开支、对生产不产生直接刺激作用的“绿箱”支持政策。因此如果能缩减高额的国家政策性补贴支出而用于补偿农村金融发展,不仅可以使补贴资金的来源问题得到解决,也符合了《农业协议》的规定,可谓一举两得。

表三 国家政策性补偿支出 单位:亿元

年份
合计
棉粮油价格补贴
平抑物价等补贴
肉食品价格补贴
其他价格补贴
1978
11.40
11.14
--
--
--
1980
117.71
102.80
--
--
14.91
1985
261.79
198.66
--
33.52
29.61
1990
380.80
267.61
--
41.78
71.41
1995
364.89
228.91
50.17
24.17
61.64
1997
551.96
413.67
43.20
28.25
66.84
1998
712.12
565.04
28.10
26.09
92.89
1999
697.64
492.29
14.25
20.55
170.55
2000
1042.28
758.74
17.71
19.39
246.44
2001
741.51
605.44
16.74
4.55
114.78
2002
645.07
535.24
5.32
1.60
102.91
2003
617.28
550.15
5.15
1.28
60.70
2004
795.80
660.41
5.22
1.28
128.96
2005
998.47
577.91
4.69
0.93
414.94
2006
1387.52
768.67
8.48
0.94
609.43

 

  资料来源:http://www.mof.gov.cn/mof/,根据历年《财政支出决算表》整理。

  注:2007年1月1日我国财政收支分类进行改革,现行支出分类采用了国际通行做法,故2007年以后相关分项数据没有。

  3.从资本市场上筹集资金

  农村金融信贷业务和农村保险业务发生的损失对于资金规模庞大的资本市场来说显得微不足道,如果能把资本市场资金引入农村金融,那么对推动农村金融发展具有十分重要的意义。因此政府可以引导农村金融资金的利用,协助农村金融机构发行债券,由资本市场来化解农村金融风险。这类债券的利率一般要高于市场利率,由于农业风险与资本市场的相关性很小,所以此债券为投资者提供了一个很好的投资风险组合,也扩大了农村金融机构的资金来源,提高了农村金融机构分散风险和抵抗风险的能力。政府只要给农村金融机构足够的政策支持,发行债券资金的增值部分则作为农村金融机构的准备基金积累,相当于政府间接对其进行补偿,从而在一定程度上弥补农村金融机构的管理成本,提高农村金融机构的抗风险能力。

  三、财政补偿农村金融发展的路径选择

  (一)政府对农村金融机构减免税收

  目前中国农村金融业的税负明显高于其他行业,营业税税率高达5%,就农业银行而言,营业税税收平均约占税前利润总额的71.52%。据中国国家税务总局统计,2006年中国金融企业所得税收入为1081.1亿元,占全国企业所得税收入的比重为15.3%,占全国金融业税收收入的比重为53.3%,金融企业所得税已经高于韩国(25%)、泰国(30%)、巴西(25%)、俄罗斯(24%)等发展中国家或者新兴工业国家,也高于英国、澳大利亚(30%)、德国25%、加拿大(21%)和新加坡(20%)等经济发达国家(刘佐,2007)。虽然重税政策有利于筹集财政收入,但是由于农村金融的准公共产品特点和内在的脆弱性,往往会造成竞争能力和盈利能力不足。合理的税收负担对于更具风险性、管理成本更大的农村金融领域而言,具有更重要的意义。因此,为了确保农村金融的平稳运行,应当考虑适当降低税收负担。例如国家对农村信用社实行税收优惠政策,对农户贷款给予减免营业税与所得税,通过减少税费来减少农村信用社的操作成本,鼓励和帮助农业信贷发展;对农业发展银行等非盈利的政策性金融机构免收营业税和所得税;对农村政策性担保公司(基金)实行税收优惠;对支农建设的金融业务实行差别税率政策,将减免税与存贷款比例挂钩,引导资金流向农村。

  (二)政府对农业信贷提供利息补贴

  当政府财力难以满足农业及农村经济现代化进行对信贷资金的需求时,政府可以鼓励农村金融机构以低于金融市场均衡利率向农户及农村中小企业提供各种低息贷款,其利差由政府补贴,这也是有效途径之一(聂勇,2009)。这样政府只要补贴一定额度、一定期限的利息,就能引导商业资金流向,兼顾各方利益,起到了宏观管理的作用。而且由于资金以商业化的方式运作,从而也保证了资金的安全性与使用效益。如法国金融市场利率一般为12%-16%,而农业贷款优惠利率只有4%-10%,其利差由政府拨款进行补贴。1984年法国对农业固定投资的贷款贴息就达64.4亿法郎,政府向农民提供的优惠贷款,成为农业现代化的一个重要资金来源。日本对一些专项农业贷款甚至以法律形式加以确定,由农协放本金,而由政府财政给予贴息(何广文,2008)。

  (三)政府提供信用担保

  信用担保又叫信用保证,是融资者购买的、作为部分担保品替代的、担保者承诺当借款者违约时,愿意支付部分或全部贷款的一种金融产品。其对象特点是融资者具有支付能力,但是不提供信用担保就无法获得银行贷款,也就是说融资者具有信用能力,但是缺乏抵押品和可信的信用记录。因此,信用担保是由专门机构面向社会提供的制度化的保证。如日本政府于1961年专门建立的“农业信用基金协会”,通过债务担保的形式,引导商业资金投入农业。对于农业及农村经济风险所致的贷款损失,当贷款发生拖欠不能如期偿还时,由政府支付本金和利息给提供贷款的银行。信用担保产品将贷款风险在政府与金融机构之间进行分摊。通过对农民和农村中小企业的担保,使得农协资金顺利流向农村。

  (四)政府对农业保险实行再保险

  农业风险由于其时间和空间的高度相关性,一旦发生可能会在短时间内跨越几个县甚至几个省的保险对象同时发生灾害事故,遭受巨灾损失,这使得保险公司不能通过集合大量标的来分散农业风险,保险公司承保的标的越多,风险越集中,保险人的经营风险越大。各国在开展农业保险时都由国家成立或扶持相关农业再保险公司,通过再保险的形式来分散农业保险经营者的风险。目前中国农业再保险领域仍是一片空白,不仅无法有效支持农业保险的发展,也与中国农业大国的地位和“三农”政策很不相称,因此,在对农业保险补偿选择上,再保险也是一种必要的手段。在中国现在的情况下,最好能由国家成立专门的农业再保险公司,目前比较理想的方式就是由国家再保险公司承担农业再保险的业务,这也是各农业保险公司一致提出的要求。

  参考文献: [1]聂勇:《农村金融发展的财政补偿政策研究》[J],《金融与经济》,2009,(10):66-68。 [2]何广文:《农村金融学》[M],中国金融出版社,2008,257-259。 [3]刘佐:《中国金融所得税制度研究》[J],《财贸经济》,2007,(7):52-56。 [4]聂勇:《农户小额信贷运行机制及其评价与分析》[J],《金融理论与实践》,2009,(3):35-39。 [5]张培刚:《发展经济学教程》[M],经济科学出版社,2001,665-667。

  (本文发表于《南方金融》2010年第3期)

  

责任编辑:曼子

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