2017-03-27 来源:

 

  城市群已成为我国城镇化发展主体形态。近期国务院批复《北部湾城市群发展规划》,提出建设面向东盟、服务“三南”、宜居宜业的蓝色海湾城市群,并把南宁定位为特大城市和核心城市,为推动北部湾城市群建设乃至全区城镇化发展带来重大机遇。因此,深入分析我区城镇化存在的问题,以此为契机多措并举提升城镇化水平,对于今后我区城镇化发展具有重要意义。

  一、城市群已成为我国城镇化发展主要模式

  长期以来,优先发展“大城市”还是“小城镇”一直是我国城镇化发展模式的讨论焦点。2006年《国家“十一五”规划纲要》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”,标志着城市群发展道路首次进入国家战略框架。2014年《国家新型城镇化规划》再次明确“发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群,使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”,描绘了我国城镇化发展空间格局,提出了城市群之间的差异化定位。《全国“十三五”规划纲要》提出建设19个城市群,分别为:建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群,提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平,发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群,规划引导北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展,形成更多支撑区域发展的增长极。据《中国城市群发展报告2016》统计,目前长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖等发展较为成熟的9大城市群共118个城市人口规模约占全国的47%,经济总量约占全国的66%,已成为我国新型城镇化发展的重要支撑和平台。今年2月初,国务院批复的《北部湾城市群发展规划》,提出建设面向东盟、服务“三南”、宜居宜业的蓝色海湾城市群,打造“一湾双轴、一核两极”的城市群框架,到2030年争取实现向国家级城市群的战略性跃升,这将为推动北部湾城市群发展、提升全区城镇化水平带来前所未有的重大机遇。

  图1:全国“十三五”规划纲要提出的19个城市群

  二、当前我区城镇化水平仍有较大提升空间

  (一)户籍人口城镇化水平仍有较大提升空间

  “十二五”以来,全区常住人口城镇化率从2010年的40.11%提高至2016年的48.2%,年均提高约1.35个百分点,呈现出城镇规模快速扩张、城镇体系不断完善、城镇功能持续提升、城乡面貌深刻变化等良好发展态势。然而,我区户籍人口城镇化步伐却明显不同步,由于城镇产业基础、公共服务、基础设施等相对薄弱,吸纳农业转移人口的能力普遍不足等原因,2015年全区户籍人口城镇化率仅为30.4%,比常住人口城镇化率低16.7个百分点,表明推动流动人口落户城镇还有很大的提升空间。据统计,目前我区外出务工人数达1200多万人,其中500多万人在区内务工,新型城镇化规划提出到2020年全区户籍人口城镇化率达到40%,意味着“十三五”重点就是要推动这部分农业转移人口市民化,这不仅能促进社会公平正义与和谐稳定,也能消除农民工的“过客心态”,将流动型消费转化为沉淀型消费,有效拉动内需,促进经济增长。

  图2:我区常住人口与户籍人口城镇化的差距

  (二)城市集聚和产出水平仍有较大提升空间

  人口密度和人口规模是反映城市空间集聚水平的重要指标。从2015年数据看,我区部分城市空间集聚水平与人口规模还不够匹配,其中:来宾、贺州、河池、崇左等城市人口规模相对较小、均低于30万人,但人口密度却非常高、达到2400-3500人/平方公里,几乎与南宁、柳州等大城市相当,表明这些城市由于受历史沿革、地形区位、经济水平等因素影响,城区空间开发跟不上实际需求,城市综合功能发育相对不足;然而,北海、钦州、梧州、贵港等城市人口规模在全区属于中等偏上水平、城区人口规模30-50万人,但人口密度却明显偏低、低于1400人/平方公里,表明这些城市空间拓展速度大幅快于人口集聚速度,建成区人口密度相对偏低。

 

  从人口规模与产出水平分析,2015年玉林、贵港等城市人口规模在全区相对较大、城区人口规模40-55万人,但人均GDP却相对偏低、排全区后五位,表明这些城市主要布局劳动密集型的低附加值产业,产业转型升级步伐相对落后。与此同时,防城港、北海等城市人口规模并不太大,但人均GDP却分别达到67971元、55239元,分别排全区第1、3位,这主要得益于近年来自治区向北部湾地区先后布局一系列重大产业项目,推动现代临港产业体系加快构建,产业链条不断延伸,产业附加值持续提高,为北部湾地区城市经济发展奠定了坚实基础。

  (三)多层级城镇协调发展仍有较大提升空间

  城市群是由核心城市、中小城市、特色城镇组成,依托互联互通的基础设施和公共服务网络,打造空间组织紧凑、经济联系紧密的多层级城镇群体。然而,当前我区城市群内部发展质量好坏、速度快慢、特色优劣等分化现象明显,中心城市承载能力和辐射带动作用不够强,部分县级小城市和乡镇级小镇发展滞后,多层级城镇梯度协调发展态势尚未形成,成为当前影响城市群发展的重要瓶颈。比如,《北部湾城市群发展规划》将区域城市分为中心城市、重要节点城市、中小城市及特色镇,其中南宁为特大城市和核心城市,一个最基本的衡量指标就是城区常住人口500—1000万,而全国符合这一标准的城市有武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨、香港10个,目前南宁市城区人口规模仅为300万左右,排全国第30名左右,未来人口城镇化将面临较大压力和挑战。再从经济总量看,一般省会城市或中心城市经济总量会占全省或城市群的1/4到1/3,而南宁市经济总量仅占全区和北部湾城市群的1/5左右,核心城市的辐射力、影响力、带动力仍有较大潜力。

  同时,《北部湾城市群发展规划》将横县、宾阳、黎塘、六景等定位为中小城市,推动吴圩—扶绥、伶俐—六景、宾阳—黎塘等城镇组团发展,这意味着很多重点县或乡镇未来将打造成小城镇。然而,2016年南宁市下辖的五县两区城镇化率大多低于40%,其中城镇化率最低的马山县仅为25.86%;常住人口与户籍人口比处于0.7—0.8之间,为人口净流出地区,城镇集聚发展态势尚未形成;特别是很多乡镇级小城镇的人口基本在5万以内,建成区面积不足2平方公里,对农村人口的吸引力和对产业的承载力都很有限,难以承担“不离土不离乡”的就近城镇化重任。

  图6:2016年南宁市各县区城镇化水平与人口流动情况

  三、以城市群建设为抓手推动城镇化水平提升

  (一)强化城市群的城镇化主体模式。城市群是城镇化高级阶段的空间组织形式,近年来我区以沿海、沿江、沿交通主要干线为依托,以核心城市为支撑,以周边中小城市和小城镇为组成部分,基本形成了北部湾、桂中、桂北、桂东南等各具特色的四大城镇群,对推动全区城镇化发展和承载城镇人口起到了重要作用。因此,必须强化城市群的城镇化发展主体模式,以北部湾城市群上升为国家战略为契机,推动全区城镇在功能定位上差异化发展,在项目招商、人才引进等领域抱团发展,化“内部竞争”为“共同协作”,推进各城市向产业优势互补、市场统一开放、基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态环境联防联治的方向发展,实现“1+1>2”的发展效果,促进全区城镇化整体水平明显提升。

  (二)以产业错位促进城市功能互补。城镇功能需要通过产业功能来支撑。长期以来,我区部分城市往往追求“大而全”或“小而全”的产业布局,在招商引资优惠政策等方面仍存在着低效恶性竞争,既造成资源配置的无序低效甚至浪费,也影响整个区域城镇发展水平。建议重点做好三个方面:一是我区城市群发展必须围绕规划,理顺城市群内核心城市、区域城市、节点城市等主体之间的关系,明确的各城市主体功能定位,错位谋划主导产业布局,实现产业分工合作。二是结合“退二进三”发展战略,积极引导核心城市和大城市产业链向中小城镇转移或延伸,构建多层级城镇一体化的产业链群。三是小城镇应在承接大中型城市产业转移基础上,积极挖掘本区域的比较优势资源,因地制宜打造特色产业,形成多样化产业发展体系。

  (三)构建多层次协同合作治理机制。城镇间协作机制不畅、分工合作成本较高、分工职责不明晰等问题是影响城市群发展的主要症结。建议以北部湾城市群为试点,探索开展构建多层次协同合作治理机制,重点做好四个方面工作:一是研究建立适合城市群发展的统计体系,开展城市群发展成效评估,及时发现城市群发展亮点做法和出现问题,做好经验推广和政策调整。二是研究建立城市群间的联络机制,共同研究解决城市群发展的重大问题,明确各城市、城镇的职责分工,在目前单纯对单个城市考核基础上增加对城市群的考核。三是加快推进北部湾城市群同城化、港口运营管理、土地管理、投融资体制等重点领域和关键环节的改革创新。四是研究设立城市群发展基金,用于城市间环境治理、基础设施建设、公共平台建设等方面发展,不断优化城镇间沟通协调环境。

  (四)增强核心城市的辐射带动能力。以北部湾城市群上升为国家战略为契机,以加快建设南宁特大城市和区域性国际城市为目标,进一步提升南宁辐射带动北部湾城市群、联动发展珠江—西江经济带的核心引擎作用。重点做好三个方面:一是加快实施同城化纵深发展和以南宁五象新区为重点的北部湾新城新区建设,以此拓展城市发展新空间、优化城市发展空间结构、完善城市基础功能。二是推动南宁中心城区功能有机疏散,带动吴圩—扶绥、伶俐—六景、宾阳—黎塘等城镇组团一体化发展,形成“以城带镇、以镇带村”新格局。三是充分发挥南宁市核心交通枢纽作用,沿着重要的经济走廊和交通干线,加快形成若干城镇发展轴线,增强南宁核心城市辐射带动能力。

  课题负责人:彭新永

  课题组组长:喻颍杰

  执 笔:张卫华

责任编辑:潘晓东

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