2017-07-31 来源:

 

  [编者按]实施主体功能区战略,推进主体功能区建设,是党中央国务院作出的重大战略决策。2012年11月21日,自治区人民政府正式颁布《广西壮族自治区主体功能区规划》,成为全国首批颁布实施规划的省份。规划实施4年多来,自治区围绕规划实施开展了建立制度、政策制订、试点探索等系列工作,尤其是在建立制度和制订政策方面取得了一定成效,有力地推动了主体功能区建设。但同时也存在约束力不够、认识不到位、政策不配套、体系不完善等问题,亟待进一步解决。

  一、主体功能区战略实施取得明显成效

  (一)国土空间开发格局进一步优化

  一是重点开发的城市化地区建设步伐加快,带动区域发展的增长极(带)逐步形成,以“四群四带”为主体的城市化战略格局建设成效明显。二是农产品主产区建设进一步加强,农产品供给能力和水平进一步提高,粮食安全和食物安全得到有效保障,以“五区二十二带”为主体的农业战略格局日趋巩固。三是生产产区供给能力和生态服务功能进一步提升,以“两屏四区一走廊”为主体的生态安全战略格局不断强化。

  (二)综合配套政策体系进一步健全

  广西主体功能区规划提出了“8+1”的配套政策措施。目前,部分配套政策已制定实施,政策效应逐步显现。

  1.财政转移支付政策进一步完善。2010-2016年,中央财政对广西的国家级重点生态功能区实行转移支付共80亿元。同时,自治区财政从2014年起也建立起自治区级重点生态功能区的财政转移支付制度,每年设立财政专项用于自治区级的重点生态功能区,至此,全区29个重点生态功能区的县每年均享受了财政转移支付,有效缓解了当地面临的经济发展、民生改善和生态保护的矛盾。

  2.差异化绩效考核办法颁布实施。2015年3月,自治区党委组织部制定出台了《广西市县党政领导班子和党政正职政绩考核评价实施办法(试行)》,提出根据各地主体功能区定位和发展基础、发展条件、发展定位的差异,对经济社会发展分类设置考核指标,实行差异化考核。对列为重点开发区的县,实行工业化城镇化水平优先的政绩考评,对列为农产品主产区的县,实行农业发展优先的政绩考评,对列为重点生态功能区的县,实行生态保护优先的政绩考评。将考核评价意见和结果,作为领导班子调整和干部任用、奖惩、培训的重要依据,这一办法的实施对推动主体功能区建设起到了重要的导向和保障作用。

  3.重点生态功能区产业准入负面清单初步建立。2016年8月,经国家发展改革委审核通过,并经自治区人民政府审定,自治区发展改革委印发了《广西16个国家重点生态功能区县产业准入负面清单(试行)》,对28个行业406类项目提出了严格的管控要求,涵盖了各县现有产业以及规划发展产业。另外,第二批14个重点生态功能区的县正在制定产业准入负面清单,目前已报送国家发展改革委审核,预计2017年年底前可以印发实施,届时广西所有重点生态功能区的县将实施产业准入负面清单全覆盖。负面清单制度的实施,将有利于从源头上防控污染,改善生态环境。

  4.重点生态功能区监管制度正式实施。2016年12月,自治区人民政府印发了《广西重点生态功能区监管制度工作方案(试行)》,方案提出建立健全产业准入负面清单等5项制度。其中产业准入负面清单、环境质量监测评估是重要基础,根据这2个制度进一步建立生态环境质量综合评估制度,并依此优化财政转移支付和重点生态功能区绩效考评,形成政策合力,加快推动重点生态功能区建设,这是广西在生态文明制度建设中的创新性探索。

  二、推进主体功能区建设存在的主要问题

  (一)缺乏法律保障。虽然《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发〔2010〕46号)中,明确指出主体功能区规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划,但国家在法律层面还没有明确主体功能区规划的地位和性质,影响了主体功能区规划对市场主体开发行为和地方政府行政行为的约束力,主体功能区规划在规划体系中的权威和地位还没有完全树立起来。由于缺乏法律保障,同时也面临与其他规划及区划的协调问题,如与城市规划、土地利用规划、各种专项规划及经济区划、生态功能区划等的协调。不能明确规划间的空间关系并确保主体功能区划的法律地位和统领地位,主体功能区的空间指导和约束功能将得不到充分体现,而且规划间会产生新的冲突。

  (二)落实规划的主动性不强。一些地区对主体功能区规划重视不够,认识不到位,在项目审批、产业布局过程中没有严格落实主体功能区规划的相关要求,在编制专项规划过程中与主体功能区规划衔接不够,仍然存在重开发、轻保护的问题,与主体功能区规划理念还有较大差距。不少地方对主体功能区的认识存在偏差,有的甚至认为重点开发就是全面开发,限制开发就是限制发展。

  (三)政策不配套。除了国家层面已出台的产业、投资和重点生态功能区专项政策外,目前仍有部分配套政策都没有出台。从已出台政策看,偏重指导性和原则性,针对性和可操作性有待加强。另外,政策也不全面,比如,财政政策和环保政策主要是针对重点生态功能区,没有覆盖到农产品主产区等。同时中央财政对国家重点生态功能区旗县转移支付资金规模较小,总体上是补助性的,2016年广西重点生态功能区财政转移支付共22亿元,其中国家级重点生态功能区的县平均获得转移支付7千多万元,自治区级重点生态功能区的县平均获得3千多万元,难以满足和适应缩小基本公共服务差距的要求。

  (四)规划体系不完善。国家和自治区出台的主体功能区规划,都是以县域为基本单元,明确了每个县的主体功能定位,但由于县级规划体系没有建立起来,各县空间如何落实定位,到底哪些地方该保护,哪些地方该开发,空间没有进一步细化,没有进一步明确。

  三、推进主体功能区建设的对策建议

  (一)进一步强化主体功能区规划的定位。主体功能区规划发布之初,是作为空间开发战略性、基础性和约束性规划实施的,是以理顺开发秩序,引导各类空间科学发展,形成科学合理国土空间开发格局为根本目的的。但目前的侧重点更多是在生态文明建设方面,对于合理引导空间开发和布局方面的功能有所弱化。因此,建议在巩固主体功能区战略对于生态文明建设推进作用的同时,增强对于优化国土空间开发的主体功能。同时,全区上下树立主体功能区规划的总控地位、维护其权威性,在总体规划和各专项规划中体现主体功能区建设的战略理念和目标要求,形成以主体功能区规划为“底色”,其他各类规划为支撑,各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。

  (二)进一步强化各类主体功能区的制度建设。

  ——对于重点生态功能区。目前国家和自治区出台的主体功能区政策主要集中在重点生态功能区。对于重点生态功能区建设,重点在监管。根据《广西重点生态功能区监管制度工作方案(试行)》,把产业准入负面清单、环境综合评价、财政转移支付、绩效考评等各项政策和制度有机地整合起来,使各项制度形成合力,发挥统筹协调作用。

  ——对于农产品主产区。目前还没有专门针对农产品主产区出台的配套政策,对于农产品主产区的建设,重点在引导。对于提高农业综合生产能力为首要任务的农产品主产区,应该围绕农业领域的供给侧结构性改革,以绿色、生态、安全和提高农业发展质量效益为目标,整合现有的财政转移支付、农产品质量安全、基本农田建设、特色农业发展等各项制度,出台相关政策文件,建立农产品主产区建设引导制度。

  ——对于重点开发区域。以承担工业化城镇化为主体功能的重点开发区域,重点在布局。要处理好开发和保护的关系,合理控制开发强度,更加强调空间的科学布局,统筹规划各类空间,以引导空间合理布局为重点,使各类要素向重点区域、领域有效集聚。

  (三)强化主体功能区制度执行。进一步提高规划的执行力,增强主体功能区制度的严肃性、约束性。通过各种方式,使各级领导干部时刻绷紧主体功能区制度这根弦,从产业项目布点、城乡基础建设等各方面,都不能采取机会主义、实用主义态度,对自己有利的就执行,不利的就消极抵制,更不能随意调整规划、更改主体功能定位。要尽快对主体功能区建设进行动态跟踪、专业化考量,按时间节点督导建设进度,建立严格的监测评估和责任问责机制。

  此外,还要强化组织协调,主体功能区建设涉及多个部门、多个领域,需要各地各部门加强协作,合力推进,解决实施过程中的重大问题。适时开展主体功能区规划评估工作,广西主体功能区规划已实施4年多,建议适时开展主体功能区规划评估工作,以验证规划实施成效、以及作为调整相关内容和制定政策的依据。

  课题负责人:彭新永

  课题组组长:喻颍杰

  执 笔:康敏华

责任编辑:潘晓东

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